Опубликован обзор судебной практики по делам, связанным с вопросами конфликта интересов при госзакупках
30 сентября 2016
Обзор утверждён Президиумом Верховного Суда РФ 28 сентября 2016 г. Отмечается, что важной новеллой Закона N 44-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2014 года, является норма, устанавливающая требование к участникам закупки об отсутствии конфликта интересов между участником закупки и заказчиком. Анализ материалов судебной практики в целом свидетельствует о сложившемся единообразии в рассмотрении дел данной категории, однако в обзоре обращается внимание на некоторые возникающие у судов вопросы.
1. Декларация о соответствии участника закупки требованиям, установленным пунктом 9 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ (об отсутствии между ним и заказчиком конфликта интересов), является обязательной.
Общество, принимавшее участие в конкурсе на право заключения контракта по выполнению подрядных работ, не задекларировало во второй части заявки на участие в электронном аукционе отсутствие между ним как участником закупки и государственным заказчиком конфликта интересов, посчитав такое декларирование необязательным ввиду отсутствия между ним и заказчиком такого конфликта. По результатам рассмотрения второй части заявки общества на участие в электронном аукционе аукционная комиссия уполномоченного органа признала её не соответствующей требованиям пункта 9 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ.
Антимонопольный орган посчитал вторую часть заявки соответствующей требованиям закона и выдал предписание об отмене протокола по определению поставщика. Уполномоченный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными. Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, указал, что вторая часть заявки на участие в электронном аукционе, помимо прочего, должна содержать документы, подтверждающие отсутствие конфликта интересов, предусматривая случаи, при которых конфликт интересов имеет место. Подтверждение соответствия данному требованию осуществляется, в частности, посредством подачи декларации в виде отдельного документа, проставления отметки в соответствующей графе электронной документации. Такое декларирование должно быть осуществлено независимо от наличия или отсутствия между участником закупки и заказчиком конфликта интересов.
Судом установлено, что условие об отсутствии между участником закупки и заказчиком конфликта интересов не было включено обществом в представленную во второй части заявки декларацию. Следовательно, у аукционной комиссии уполномоченного органа имелись основания для признания второй части заявки общества на участие в электронном аукционе не соответствующей требованиям Закона N 44-ФЗ, поэтому решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными.
2. Декларация об отсутствии между участником закупки и заказчиком конфликта интересов должна быть совершена в письменной форме.
Учреждение (заказчик) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения антимонопольного органа, которым отменен протокол подведения итогов электронного аукциона, а также предписания о повторном рассмотрении вторых частей заявок. Как указал антимонопольный орган, является ошибочным вывод заказчика о непредставлении одним из участников закупки декларации об отсутствии конфликта интересов (участником закупки проставлена отметка в электронной документации без подачи декларации в виде отдельного файла).
Арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленных требований. Суд пришел к выводу о том, что участником закупки соблюдена письменная форма декларации об отсутствии конфликта интересов применительно к положениям пункта 2 статьи 434 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Проставление участником закупки отметки в соответствующей графе электронной документации в составе второй части заявки свидетельствует о соблюдении письменной формы названной декларации.
3. Конфликт интересов может иметь место не только в отношении руководителей, но и в отношении должностных лиц (в частности, их заместителей), непосредственно участвующих в осуществлении закупки и полномочия которых являются тождественными по функциональным обязанностям полномочиям руководителя, позволяют влиять на процедуру закупки и результат её проведения.
Хозяйственное общество, принимавшее участие в открытом конкурсе на право заключения муниципального контракта на поставку товара, задекларировало отсутствие конфликта интересов, посчитав, что близкое родство заместителя руководителя контрактной службы заказчика с одним из членов совета директоров общества, являющегося его внуком, не препятствует участию в открытом конкурсе.
Антимонопольный орган пришел к выводу о наличии конфликта интересов в указанном случае и выдал предписание заказчику об отстранении хозяйственного общества от участия в определении поставщика. Учреждение (заказчик) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа. Отказывая в удовлетворении заявленного требования, арбитражный суд первой инстанции отметил, что пунктом 9 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ определен круг лиц, участие которых в процедуре закупки предполагает наличие конфликта интересов, а именно: руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок, руководитель контрактной службы заказчика, контрактный управляющий.
В рассматриваемом деле, несмотря на то, что должность заместителя руководителя контрактной службы заказчика не включена в перечень, содержащийся в указанной норме, судом установлен конфликт интересов ввиду того, что полномочия руководителя контрактной службы заказчика и его заместителя являются тождественными по функциональным обязанностям, позволяют влиять на процедуру закупки и результат её проведения. Как руководитель, так и заместитель руководителя контрактной службы заказчика несут ответственность за принятие решений при осуществлении закупок заказчиком. Кроме того, при рассмотрении дела судом установлено, что в соответствии с должностной инструкцией заместитель руководителя контрактной службы имеет полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (часть 6 статьи 38 Закона N 44-ФЗ).
При названных обстоятельствах допуск к участию в открытом конкурсе хозяйственного общества приведёт или может привести к ограничению или устранению конкуренции, в том числе к созданию преимущественных условий участия в закупке, к координации деятельности участника закупки и заказчика, нарушению порядка определения победителя закупки. Таким образом, в силу части 9 статьи 31 Закона N 44-ФЗ, комиссия по осуществлению закупок и/или заказчик в данном случае были обязаны отстранить хозяйственное общество от участия в определении поставщика.
4. Участник закупки должен соответствовать требованиям, предусмотренным Законом N 44-ФЗ, с момента подачи им заявки на участие в электронном аукционе и до момента выявления победителя.
Прокурор обратился с иском о признании недействительным государственного контракта из-за наличия между участником закупки и заказчиком конфликта интересов, что привело к нарушению порядка определения победителя электронного аукциона. Арбитражный суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска. Судом установлено, что заявка, поданная участником закупки, который объявлен впоследствии победителем торгов, соответствовала требованиямпункта 9 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ (подана декларация оботсутствии конфликта интересов) и между участником закупки и заказчиком на момент подачи заявки отсутствовал конфликт интересов. Впоследствии, в период проведения конкурсных процедур (до выявления победителя), возникло основание, свидетельствующее о конфликте интересов между указанными лицами: супруг члена комиссии по осуществлению закупок купил 12 процентов голосующих акций акционерного общества - участника закупки (поставщика). Вместе с тем, по мнению суда первой инстанции, факт наличия или отсутствия конфликта интересов должен иметь место именно на момент подачи заявок участников, то есть при определении круга потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Возникновение конфликта интересов впоследствии правового значения не имеет и не может являться основанием для признания государственного контракта недействительным.
Арбитражный суд апелляционной инстанции отменил решение арбитражного суда первой инстанции, заявленное требование удовлетворил. Суд исходил из того, что основной задачей законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является обеспечение максимально широкого круга участников закупок и выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.
Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям указанного федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Соответственно, обеспечение конкурентной среды посредством соблюдения требования закона об отсутствии между участниками закупки и заказчиком конфликта интересов необходимо на всём протяжении организации и проведения закупок: с момента подачи участниками закупки заявок, содержащих декларацию об отсутствии конфликта интересов, до момента выявления победителя.